今天是

赵晓光副局长在全国邮政管理系统依法行政暨行业法治工作培训班上的讲话

    2018-07-11

同志们: 

  我们到场参加培训有300多人,这是邮政体制改革以来国家邮政局组织的最大规模的法治培训,在场的不仅有邮政管理系统的第一线工作人员,还有来自快递企业的同志。《快递暂行条例》调整、规范、推动的是快递业,所以我们热烈欢迎快递企业的同志。我看了一下,有40来人,欢迎你们。从邮政法第一次修订发布到现在10年了,快递在我国产生是在1993年左右,到现在也就25年的时间。快递从一个很微小的产业发展到今天,成为渗透到生产、生活各个方面,并对电子商务发展起支持作用的重要产业。应该说,我们的快递企业功不可没,作出了很大贡献。今天,我们一起学习《快递暂行条例》(以下简称条例),是个喜事,是个盛事,也说明我们这部条例是一部促进发展的条例。条例的出台,会更好地促进行业发展,会使亿万人民群众享受到更好的公共服务,也会使快递业在整个国民经济发展当中发挥更好更大的作用。条例太重要了,是上届中央人民政府最后一部行政法规立法,上届中央人民政府的行政法规立法就定格在我们这部条例上。同时,条例也是为国家法治建设作出重要贡献的国务院法制办的收官之作。条例要引起我们的自豪。从2009年邮政法修订,为快递企业明确法律地位,短短10年的发展,我们的快递业成为了人民群众生活须臾不可离开的产业。人均快件量将近30件,上海、深圳达到70件、80件。我们这个领域不但服务人民群众的生活,而且在经济建设和发展中正在发挥越来越大的作用。快递已经成为进出口的重要方式和渠道,正在向生产领域延伸。条例的出台,是快递业发展的重要标志,也是对其地位的充分肯定。在此,提醒大家要更加充分地认识快递业的重要性。 

  快递业是新兴产业,门槛很低,是大众创业、万众创新非常典型的一个产业。什么是新兴?“新”在主体上,过去讲寄递、讲邮政,就是中国邮政。现在邮政业是包括快递在内的邮政业,快递业越来越发挥主要作用。400多亿件包裹绝大部分是通过快递完成的。“新”在服务的内容和群体上,我们的信函不仅仅是私人信函,主要是大量商务信函、政务信函和管理类的信函。快递服务已成为经常性的服务、高频率的服务,是触及社会各个方面的服务。“兴”就是兴了产业、就业、消费、生产、进出口、科技,还兴了脱贫和商品流通。短短10年间,我们脱颖而出,惠及亿万人民群众,为增加人民生活的幸福感,发挥了重大作用,人民感受最深。我们的快递业是典型“互联网+”产业。人们对电商的感受很多方面是通过快递业来实现的。几年前,我们的总理就把快递业称为“黑马”。条例的出台不是偶然的,是全行业奋斗出来的。条例预示着快递业还要获得巨大的发展、更健康的发展、更持续的发展,条例的立法过程充分体现了这一点。我们要对快递业的重要性有足够的认识,增强我们的使命感、责任感和发展的紧迫感,特别是提高发展质量的责任感。2014年,国务院讨论进一步扩大对外开放时就指出,快递业是现代服务业的关键产业。通过我们,其他服务业的一些服务才能够得到实现,消费者对美好生活的向往能够得到日益的满足,越来越好的满足。快递业是推动流通转型、促进消费升级的现代产业,正处在从高速发展迈向高质量发展的过程中。我们要努力让人民享受到越来越多的差异化服务、个性化服务和高端服务。快递业是物流领域的先导产业,变得越来越大,越来越使人有亲近感,有愉悦的体验。2015年,国务院61号文指出,快递业是现代服务业的重要组成部分,是推动流通方式转型、促进消费升级的现代化先导性产业。认识条例的重要性,首先要认识快递业的重要性。条例对于快递业的发展,对实现我们党确定的战略目标具有重大的意义。我们要通过培训学习,提高对快递业发展规律和方向的认识,加强充实法治理念,更深理解条例规定的内容和意义,为我们实施条例打下坚实的基础。下面,我要讲6个方面的内容 

  一、条例立法是快递业发展的必然要 

  条例不是对既有规定的修改和补充,而在我国快递业实现迅猛发展的背景下,为了促进产业更好发展创制的一部行政法规;是针对快递新兴产业的新情况、新问题进行新的专门立法;是快递业贯彻十九大精神,由高速度增长向高质量转变的关键时刻的重要立法。近几年,国务院层面的立法工作非常繁重、立法资源稀缺。从2015年开始,深化改革急需的立法项目就达到22个,2016年、2017年增加为31个,2018年又根据党的十九大报告的部署明确重大立法项目58个,都是涉及到改革的关键性立法。条例立法能够在短短4年时间取得成功,有其必然性。 

  (一)快递业发展对法治的需求迫切 

  条例是在我国快递业实现迅猛发展的基础上制定的。我国快递业实现了由小到大的转变,业务量连续4年稳居世界第一,包裹快递量超过了美国、日本、欧洲等发达经济体,对全球包裹快递量的增长贡献率超过了50%。我国快递业已经成为世界邮政业的动力源和稳定器。快递业发展对法治的需求是巨大的,也是迫切的。正因为快递业对国民经济和社会发展的作用越来越重要,条例立法也就越来越重要。 

  1.党和国家对快递业的更高要求需要法治予以支撑保障快递业是推动流通方式转型、促进消费升级的现代化先导性产业,联系社会经济的方方面面。国民经济发展的三大动力,投资、进出口、消费,都有快递业的贡献。特别是近两年,快递业对国民经济的基础性支撑作用,在刺激消费、拉动出口、吸引投资、保障就业等方面越来越明显,在社会主义新农村建设、经济转轨等众多方面发挥着独特的作用。十八大以来,我们年业务总量从2037亿增加到9764亿,年业务收入从1981亿增长到6623亿;年均增速分别达到37%和27%;占GDP比重从0.36%提高到0.82%,较之2009年快递企业刚刚取得合法地位时的0.14%,比重增加的更多。快递业务量从57亿件增加到400.6亿件,这是一个艰辛的发展路程。在这个基础上,要让快递业持续发展、稳步发展,实现由大到强,迫切需要法治建设的保障。一是党的十九大报告为快递业高质量发展指明了方向,快递业转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力有了明确的目标。二是国务院对快递业制定了一系列的政策,需要以立法的形式加以固化、强化,国发〔2015〕61号文、国办发〔2018〕1号文等政策的落实,行业自身的壮大,需要通过立法的方式予以切实地保障。贯彻习近平中国特色社会主义思想和贯彻十九大精神对快递业发展提出了的新要求,内容涉及优化快递业政策环境、增强快递服务能力、提升快递服务质效等方面,都需要行政法规立法的引领、规范和保障。三是快递业发展得到了党和国家领导的重视、鼓励和期望。2015年“两会”期间,全国人大代表何健忠向习近平总书记汇报邮政服务电子商务、构建公共服务平台的工作成果时,总书记指示,农村市场广阔,电子商务更是大有可为,希望邮政能够做好。今年“两会”期间,总书记又对我们的这位代表说,企业只有不断地创新增效,才能实现持续的发展。李克强总理指出快递业是经济“黑马”,又提出“快递业搞活了,新的市场就激活了”,希望快递业“再接再厉,主动适应新业态、新发展模式要求,继续提升服务能力和竞争水平”。中央领导的关心,大大鼓舞了我们的士气,提振了我们的信心。 

  2.快递业做大做强的发展方向需要立法明确过去10年间,我国快递业年业务量已经突破400亿件,增长了30多倍。快递企业仅用十几年时间就达到了上市水平,现在已形成7家年收入超300亿元的大型企业集团。邮政快递包裹仅仅3年时间的发展,就让人欢欣鼓舞,传统邮政业务的兴起也预示着快递业会更好地发展,整个行业都在走向繁荣。快递服务网络覆盖的广度和深度不断提升,快递末端网点已经超过20万个,涵盖企业直接开办、委托开办、联合开办、第三方开办等多种形式,网络末端发展正在形成格局,日趋成熟。近几年来,快递业的技术创新和科技应用呈现喜人的局面,高端分拣和现代运输比比皆是,自动化、机械化、智能化、信息化程度迅速提升,博得许多国际同行的赞扬和羡慕。当然,快递业在发展中还在不断地融合、创新,还有许多需要改善的地方,比如绿色发展问题、企业内部管理问题、外部形象问题等等。快递业的发展需要立法保障、制度供给,我们需要一部引导性的,带有一定规范性的制度,来提供保障和支撑。 

  3.快递业发展过程中的突出问题需要立法解决快递业在高速发展中暴露出来的许多问题还是要通过发展来解决,但有些突出问题通过立法能够更好更快地解决。一是行业发展极端不平衡,存在野蛮生长现象,具有一定的普遍性,用户体验度不高、快件损坏、污损等现象很多,用户信息泄露的事件不时出现。二是业内广泛采用的加盟模式暴露出的问题越来越明显。这几年的申诉率统计告诉我们,加盟制企业中直营的转运中心越少,投诉率往往越高,消费者体验就越差,其原因有内部管理问题、职工待遇问题,即加盟企业与总部企业关系问题,还有外部消费者权益保护的问题、竞争的问题,需要通过从制度上明确加盟模式下企业对消费者应承担的责任。三是行业发展的面貌问题。其中,快递业绿色发展水平不高,业内绿色、环保、节约、循环发展的问题很多。快递业发展如何与环境相适应,怎样参与建设美丽中国,需要立法予以促进、推动和保障。 

  4.快递领域新的法律关系需要立法调整快递业的迅速发展孕育了许多新的权利义务关系,尚未得到立法明确,经常引发矛盾纠纷,亟需专门的立法予以调整。快递加盟关系、快递企业自律与邮政管理部门及相关部门监管的关系、政府各有关部门在监管中相互协调配合的关系、政府的责任和义务、快递企业与消费者因服务质量产生的矛盾和冲突,消费者与快递企业之间的投诉关系、快递用户行为与公共安全的关系,都需要通过立法才能加以规范和有效调整。 

  (二)党的领导是完成立法的政治保障 

  条例是邮政管理部门在坚持党的领导下取得的立法成果。立法工作的推进,一刻也没有离开党的领导,坚持党的领导是条例立法取得成功的重要原因。一是党的领导为条例立法工作提供了思想源泉、理念源泉、智力源泉。条例立法过程中充分运用了党的十八大以来的重要理论成果。尤其是习近平中国特色社会主义法治思想和十九大的重要精神,为立法工作指明了方向,坚定了立法工作者的信心。二是党的领导是条例立法工作的根本保障。启动条例立法工作是国家邮政局党组的决策,国家邮政局党组从全系统调动资源、组织队伍,确定了立法工作的任务和目标,对立法工作进行了妥善的部署和分工,并始终把握着立法工作的走向。三是党的领导直接推动立法工作顺利推进。国家邮政局党组成员参与了具体的立法工作。马军胜同志列席国常会、参加全国政协双周协商,并当面向快递员代表们征求意见。我具体分管国家局法规工作,亲自组织和参与修改条例草案,负责与国务院法制部门联系沟通。在党的领导下,我们这支队伍不亚于任何一个国务院部门。我们这支队伍工作到位、工作勤勉,指导思想明确,作风雷厉风行,对问题的分析和理解、特别是对问题的重大判断都是准确到位的。 

  (三)行业发展实践和经验积累奠定了立法基础 

  这些年来,国家邮政局的基本经验让我们不断增强条例立法工作的信心。如果行业管理部门与国务院法制部门在许多问题认识不一致,条例立法工作是无法推进的。因为我们有实践基础,我们就拿得准,我们就敢说我们走对路子了,我们就能取得国务院法制部门的信任,就能坚定他们的信心。我们和国务院法制部门在大的方向、基本理念和制度设计上几乎完全一致。虽然我们和少数部门之间有些分歧,经过研讨、协调、商量,最终走到了一起。我们摸索的行业发展经验、探索的规律,简单的说,就是严格遵从快递市场发展规律、价值规律、竞争规律,保持自己的定力,不越位不错位,不过多地干预、伸手,保持公权力守夜人的角色。市场解决不了的、市场失灵的,我们就介入,比如安全问题、电商与快递企业关系问题,快递企业用地问题。而涉及到企业经营管理模式、企业的竞争行为等,我们就做好旁观者、守护者,绝不介入。具体来说,我们注重保护企业权益,赋予市场主体更多的自主权。我们始终保持自己的定力,公平对待所有企业。我们通过执法监管保障企业发展,绝不给企业增加任何负担。近年来,邮政管理部门实施行政处罚的重点是安全领域。2017年,安全监管类案件占全部行政处罚案件的72.08%。在条例立法工作中,我们做了大量的工作,就是要让行政法规确定的罚款、数额符合行业实际,符合行业发展的要求。 

  二、条例颁布具有里程碑的意义 

  条例的立法过程,是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的过程,是邮政管理部门实践科学立法、民主立法、依法立法的过程,是邮政业站在历史前沿、进一步增强动力、迎接挑战、继续前行的过程。 

  (一)高度肯定了邮政体制改革实践的成果 

  条例立法工作在优化顶层制度设计时,充分考虑邮政业活力不断增强、有效释放的需要,对快递业持续快速发展、生产要素加快聚集、新业态新模式不断涌现、社会各方高度关注的实际情况,给予了充分的尊重。立法目的就是全面加强法治邮政建设、保护邮政业发展积极性和创造性、完善邮政管理体制、维护邮政市场秩序。通过立法创造更好的发展环境,更好地发挥政府作用。以往很多立法是因乱而立、应急而立,而我们这部条例则是因发展而立。快递业还在发展,还需要发展,还会有更大的发展。 

  (二)见证了行业全面向高质量发展转变的过程 

  条例立法始终围绕我国邮政业发展的实际,紧密联系邮政业坚持“打通上下游、拓展产业链、画大同心圆、构建生态圈”取得的丰硕成果,在全国范围内凝聚了行业的共识。立法过程中,我们努力完善适应行业发展的体制机制,优化行业发展环境,维护市场公平竞争秩序,最终服务大众创业、万众创新。立法过程中,我们注意充分发挥中央与地方两个积极性,积极营造上游与下游产业协同发展的良好势头,推动邮政业开创持续健康发展的新境界。我们意识到,还要逐渐梳理和完善发展的境界。如创新发展的境界,还要创新业态、产品、服务方式。安全发展的境界,要保护好每一个员工、网点、场地。协调发展的境界,快递与电商之间、快递业内部之间、区域之间、产品之间必须协调,快递业实现长远发展只能走协调发展之路。绿色发展的境界,这是最受社会欢迎、最能得到国家鼓励、最文明的发展,没有绿色就没有前途。 

  (三)强化了邮政业服务人民美好生活的宗旨和目的 

  条例立法过程中贯彻了以人民为中心的发展思想,深刻发掘了人民群众对美好生活的用邮需求,推动优化快递服务运行体系,引导广大用户、企业、从业人员对制度安排形成明确预期,努力提升消费者使用快递服务的获得感、幸福感和安全感。同时,注重培养和保护从业人员的存在感、归属感和自豪感。 

  (四)使法治邮政建设获得新基础、进入新阶段 

  行政法规有着承上启下、承前启后的关键作用。有了行政法规,我们可以制定更切合实际和更有效率的规章,使我们的规范性文件、地方性法规、地方政府规章有更坚实的基础,使整个管理体系更加科学化,有利于提升整个行业的治理水平。 

  三、条例颁布是抓住机会、科学把握的结果 

  条例立法只用了4年时间,在行政立法工作中是用时比较短的。一个行业只用了10年多的发展就拥有了行政法规,这是非常罕见、几乎是没有的。4年时间就能保证一部行政法规出台,也是比较少有的。这与我们的辛勤工作,与我们对立法的娴熟把握,与我们积极服务、支撑国务院法制部门的端正态度和付出是分不开的。 

  (一)条例立法工作不是一蹴而就的 

  条例是在不断克服困难,不断发现问题、解决问题的过程中,逐渐加以完善并最终成就的。条例草案经过两次国务院常务会议审议,这在行政法规立法工作中是比较少见的。两次国常会审议得到的基本都是赞赏和少许担心,不是批评,受到的对待是慎重、慎重、再慎重。快递业具有很强的象征意义。我体会,在领导心目当中,看到快递业的发展,就看到了大众创新、万众创业。原条例草案有的地方管的太多,需要再减一减,有些问题不是没管到,而是规定的太死。新模式、新业态、新动能的不断出现需要广阔的空间,需要包容审慎的对待。国务院法制部门给了我们及时、恰当的支持。我们与交通运输部、法制办一起去上海调研,李雄、王卫、赖梅松都亲自参加,王卫和赖梅松都说快递业发展需要立法给予支持、给予鼓励、给予引导。2017年7月12日,国务院举办经济运行分析会,王卫作为民营企业代表,向总理报告说顺丰已不仅是送包裹的企业了,正在努力成为提供物流流通、供应链解决方案的智慧型企业,要进入生产领域。总理听了非常高兴。条例草案经过第二次向社会征求意见,使其基本方向、基本制度、基本安排更加符合快递企业的要求,符合消费者的期望,符合新发展理念,因此,博得了经济学专家和物流专家的好评。 

  (二)条例立法不断协调各方诉求 

  法是调整利益关系的,利益关系之间是存在差异的,差异导致意见诉求不会一样。无论大方向多么一致,事业对我们多么有利,各方面的认识上总是有所不同的,这就需要我们不断地沟通协调。一是坚持将以人民为中心作为衡量立法工作的标准。比如坚持用户选择求偿制度,有些加盟制企业就表示反对,司法实践中对待和处理也不一样。我们坚持认为,企业发展下去不解决这个问题,管理会越来越松,服务质量会降下来,就有问题了。消费者的保护是最优先的保护,在征求意见过程中,我还就此问题努力说服专家,不但从法理上,也从情理上、从邮政业长远发展上讲明,加盟制企业保障消费者求偿选择的必要性和必然性。我们的快递企业最终也都接受了。二是处理好不同意见的分歧。对于不同的意见建议,根据行业实际需要,坚持行业发展第一要务,坚持以制度建设必须服从服务于发展的原则进行取舍。服务发展的意见建议我们就坚持。比如快递末端网点设立的问题上,有观点提出,末端网点数量大、形式灵活,管理上付出很大,不主张承认末端网点,坚持把一切末端网点都作为分支机构来对待。我们考虑末端服务是要发展的,尽管我们管理部门困难一点,只要有利于行业发展,我们就坚持。快递企业对此是高兴万分的。三是努力推动共识。对出发点相同、目的相同,但是路径、方法不同的意见,我们就看哪个意见最符合实际,哪个最有成效、最好操作就用哪个。比如快递电动车的问题,最好的办法是搞全国强制性的规定、一体遵行。这是最简单的方法,也是风险最大的方法。我们国家这么大,地区差异这么多,既有现代化水平很高的大都市,更有世界最多的、又发展参差不齐的中小城市,电动车怎么跑,怎么拿牌照,能不能做得成,强制性标准能不能实行一体通行,都是问题。而快递电动车的问题又是必须要解决的,由地方政府决定是最符合实际的做法,我们采纳了这种做法,能够解决问题,便于解决问题,便于社会接受。 

  (三)条例立法充分发挥各个方面的作用 

  法治建设不是一个部门的事情,国家邮政局发挥了主导作用、主要作用,也是服务作用、支撑作用、沟通联络的作用。坚持民主立法、科学立法、依法立法,必须发挥各方面作用,让社会各界共同努力。我们做得很成功,注意调动了立法参与者、相关者和关切者的积极性和能动性。各省局也做了很多贡献,在条例草案征求意见期间,配合推动各省法制办提出了有利于条例通过的意见,许多意见是很有价值的。国家邮政局通过办理人大代表建议、政协提案、接受新闻媒体采访、公开征求社会意见等工作,凝聚条例立法工作共识,争取各界认同条例创新的制度设计,以巩固条例立法成果。国家邮政局推动全国政协第46次双周协商座谈会讨论条例立法工作。俞正声同志很关心我们,他真正体会到了行业的难处,为行业发展呼吁,增加了条例的分量,推动了条例出台。顺丰速运总裁王卫在国务院经济形势专家和企业家座谈会上的发声,对条例出台有很大的贡献。百世快递员李朋璇与李克强总理座谈时表达的愿望,从基层反映了快递员对条例的期望,对条例出台起也到了很好的作用。 

  (四)条例立法是与行业发展相互促进的过程 

  条例的立法进程是我们不断加深对行业发展规律认识的过程,是不断发现行业发展中存在问题的过程,也是不断检验邮政管理部门引导行业发展工作成效的过程。条例立法是推动行业发展的强劲动力,立法工作正式启动以来,每当快递业务量实现100亿件的增长,立法都相应实现了重要突破。具体来说,2016年1月,继快递业务量突破200亿件之后,全国政协第46次双周协商座谈会专题讨论了“条例的制定”;2017年3月,继快递业务量突破300亿件之后,国务院法制部门会同有关部门原则确定了条例草案的内容;2018年2月,继快递业务量突破400亿件之后,国务院常务会议正式通过条例草案。这不是偶然的,快递业发展是不断增强立法决心和信心的重要因素。 

  四、条例的内容和精神是快递行业规律和经验的反映 

  条例的制度是科学的,特别注重促进和推动产业发展。条例专门增加一章,就发展问题进行了规定。很多规定是柔性的、是“软法”,对促进发展很有意义,能提升理念、创造环境,效果很好。条例是反映国家政策的重要手段,反映了国家的竞争政策和产业政策。十九大精神要求建立统一、规范、有序、公平的市场竞争环境,要求政府部门的工作不能与此相冲突,要维持公平的竞争,要为公平有序的竞争提供保障。条例规定的政策,体现了国家促进快递业高质量发展的产业政策。 

  (一)尊重和发挥市场机制作用 

  充分、有效地竞争是市场发展的原动力,快递业取得发展的重要原因就是市场机制的作用。条例立法过程中,没有对企业附加任何多余的义务。快递业是门槛最低的行业,有时候可以说是草根行业。农民兄弟和残疾人都能在这个行业有所作为。快递业是无数劳动者凭着劳动和汗水服务人民的行业。条例在立法过程中,正确对待和处理了快递业发展中的一些特殊问题。一是集中度的问题。快递业的集中度一直很难提升,处在波动的状态,有时候还会下降,尽管市场需求大、电商拉动迅猛、生产领域需要,可集中度却始终没有较大幅度地提高,这是很有意思的现象。数据显示,2014年快递服务品牌集中度指数CR8是77.9,2015年是77.3,2016年是76.7。2017年快递与包裹服务品牌集中度指数CR8是78.7,到了2018年第一季度才达到80.7。适当的市场集中度会使行业整体发展的效益更高,能够增加科技含量、提升管理水平、改善治理结构。可是,快递业这几年发展速度这么快,达到的规模这么大,集中度却没有大的提升。我们国家邮政局在这上面没有做什么文章,我们尊重规律,尊重自然和市场选择。现实中,行业内大量中小企业的存在,是因为有不同消费需求的存在。同时快递市场价格竞争非常激烈,甚至被看作是恶性竞争,确实影响行业发展质量。因为低价竞争影响从业人员待遇和安全投入。但是,这是市场法则在起作用,是必经的阶段。条例当中有鼓励公平竞争、要求地方政府政策不能违背公平竞争和不能实行任何地区封锁和区别对待的规定。在此强调一下,各地邮政管理部门推动出台地方政策的时候,不能搞区别对待,行业治理和管理的水平要提高到这个层次上来,要制定普遍适用的、平等对待的政策,不能给任何一个企业优先地位。国家邮政局一体平等地对待各类主体,统一政策,不干预市场调节。虽然有一些必然的代价,但是不能影响市场机制的运行。十九大报告明确提出,发挥好市场配置资源的决定作用,发挥好政府作用。集中度不高,不能想当然地认定为竞争充分或不充分,需要观察市场,这属于行业特性。二是细说说同质化竞争、价格竞争的问题。2012年以来,快递服务平均价格一路下调。这样的市场状况,不仅是企业行为,还有更深层原因,比如供求关系、市场选择、服务质量等,邮政管理部门不宜干预。要按照条例要求对待这些现象,保护和鼓励公平竞争,政府不能轻易介入。如果要介入,就会面临要不要规定最低工资、包装物料的投入、电商和快递如何协调、电商价格中能否包邮等诸多问题,都是需要研究的。怎么办?先看、先观察,主要还是通过竞争、通过市场博弈解决,所以要靠市场,由市场来调整。一个时期以来,我们发现有的快递企业加盟层级过多,快递加盟商内部的罚款太厉害了,不合理的罚款现象大量存在。条例明确规定要尊重市场选择,按市场规律办事。三是参与国际竞争的能力不够强。快递市场是逐步拓展和开放的,400多亿件快件不都是高质量发展的业务,在跨境方面还有很大的提升空间,关键要提高我们的整体能力。本土企业和国际快递大公司比,在很多方面还有差距。比如本土民营企业拥有的飞机、汽车、网点少,与国际大公司相比还有很大的成长空间。在技术构成、设施设备的技术水平方面还有很大差距,难以充分参与国际市场竞争。条例要促进发展,存在的问题要靠发展来解决,要在发展过程中解决,这一点是坚定不移的。 

  (二)用法律思维和法律方式解决问题 

  条例立法工作就是通过法律制度来完善我们有利的、成熟的、可行的监管措施、办法。条例出台之前,已经有了这个实践。《快递市场管理办法》立法工作中,国家邮政局就在加盟规范、许可范围审核、野蛮分拣治理等行业重大、疑难问题上实现了突破。此次条例立法工作中,国家邮政局继续运用这些有益的、成熟的经验,通过行政法规的方式加以确定。一是强调了许可范围的核定权。条例第十七条按照邮政法的规定,明确要求邮政管理部门对快递业务经营许可的业务范围和地域范围进行核定。核定的目的是保证服务能力,还具有防范风险的作用。邮政法要求企业具有与申请经营的范围相适应的能力,完全靠企业自律是做不到的,需要行政机关做一定的核定,保证消费者服务能得到起码的保障。二是对末端网点采取了备案的方式。这是很大的突破,保护了行业的创新能力。末端网点的模式、主体不确定,标准也很难确定,我们不能管得太多、太严,允许继续摸索发展,搞个备案就行了。这是我们的创新,也是落实“放管服”的举措。过去没有营业执照不能经营,条例打破了这个制度,规定快递末端网点备案,不办营业执照。三是建立了有效的责任体系。条例第十九条使消费者的求偿权得到满足,使加盟企业和加盟总部的服务责任、赔偿责任清清楚楚。这不是连带责任,客观上产生连带责任的后果。总部为加盟商承担责任,或者加盟商为其他加盟商承担责任,他们相互之间也是要追索的。快递业是新兴产业,有些特点不被很多人认可,如果非要把加盟理解为特许,解释不了我们的问题。加盟模式让快递成为人人可以享受、人人可以做的快递,但是问题必须解决,没有这样的制度保障,解决不了稳定、持续、健康发展的问题。 

  (三)发扬民主立法精神 

  一是广泛征求意见建议。意见具有一定广泛性才能保证意见的代表性,才能充分反映民意、客观要求、客观需要。条例整个第二章是发展保障章节,对政府部门提出了很多要求,规定了很多政府对产业发展的政策态度,这是吸收各方面意见的结果。二是坚持协商。国家邮政局配合国务院法制部门在条例立法中对遇到的问题坚持协商,以能否促进发展作为衡量的标准,以能否满足人民群众的需要作为根据,对各种意见和建议进行比较、进行分析,统一各部门思想,找到最可取、最可用的方法。三是重视保护消费者权益。国家邮政局在满足人民群众追求美好生活中的用邮需要、快件投递、无法投递处理等多项制度设计中追求让人民满意,获得了人民群众的支持和理解。 

  (四)坚持创新驱动发展 

  十九大报告指出,创新是引领发展的第一动力。快递业就是创新发展起来的,创新势头还是很猛烈。快递业已经建成上百个智能化分拨中心,投入运营的智能快件箱超过20万组。行业内无人仓、无人机和无人车正在推广,大数据、云计算、物联网、智能分拣等一批行业发展关键共性技术正在加快应用。国家邮政局根据创新驱动行业发展的经验,将创新作为实现条例立法目的的重要政策。在立法过程中,将创新作为重要诉求。既注意继续发挥创新对行业发展的引领作用,又主动适应创新为行业管理带来的变化,推动快递业从高速度向高质量发展。一是在条例第十二条,确立了国家鼓励和引导企业应用先进科学技术的制度导向,明确要求促进自动化分拣设备、机械化装卸设备、智能末端服务设施、快递电子运单以及快递信息化管理系统的推广应用,继续提高行业科技装备水平。二是在第二十八条,要求企业实行快件寄递全程信息化管理,为企业加强信息技术应用、落实创新发展战略规定了具体义务。三是在第三十七条第二款,要求邮政管理部门在监管工作中应用先进技术手段,既为行业管理部门适应产业创新发展指明了方向,又发挥了政府对企业行为的指引作用,促进通过监管创新提高快递服务的水平。 

  五、贯彻实施条例促进行业科学发展 

  条例按照党的十九大报告中关于建设现代化经济体系的要求,把提高供给体系质量作为主攻方向,针对新时代快递业存在的矛盾,打开了立法思路,展现了立法智慧,为促进行业科学发展设计了丰富的制度安排。 

  (一)坚持包容审慎原则 

  李克强总理对条例立法提出了这个要求,这是经济领域立法的总的要求,展现了政府的眼光,体现社会主义市场经济的本质要求。包容就是包容创新,审慎就是要尊重市场规律,尊重行业发展规律,摆正自己的位置。总理多次强调包容审慎,就是要避免用旧办法管制新业态,就是注意不要把企业管死,就是不要让政府错位、越位。尊重市场规律,鼓励企业、引导企业、服务企业,为企业发展创造条件。条例进行了很多创新,具体来说,一是条例命名为暂行条例。这是尊重规律的体现,也是包容审慎的体现,要规范调整的对象还在继续发展,不断地生成演化,快递业最终要演化成什么模式,有没有最终模式,还没有确定答案。拿得准的我们就规定,拿不准的不规定,今后再继续规定,还会有新的规定,所以才用了“暂行”,这是总理亲自确定的,这是党的十九大精神的体现。二是取消快递的定义。快递是大家都知道、又不完全知道的产业,快递的内涵是很丰富的,管不管、怎么管可以再做研究,闪送、饿了么等快递形态还在发展,很多奇妙的事还在后面。对定义不作规定,解决了定义宽窄和涉及部门职权的问题,没有定义不影响对快递的管理,这就更加释放了企业创新的活力,体现了政策导向,反映了客观规律。三是直接要求地方政府支持经营快递业务的企业创新商业模式和服务方式。这在行政法规立法中是很少见的,体现了包容审慎理念,反映了要鼓励创新就要包容,要在监管上审慎的理念。 

  (二)创造良好的发展环境 

  条例主动适应行业发展需要,主动满足行业需求,为支持快递业健康发展,激发行业内生动力,作出了大量优化、改善行业外部环境的规定。一是推动形成良好的营商环境。条例第三条第一款明确要求地方各级人民政府创造良好的快递业营商环境,各级邮政管理部门要提高重视,积极参与政府行为和决策。二是用好行业规划保障措施。条例第十条第一款明确要求国家邮政局制定快递业发展规划,第二款要求县级以上地方人民政府将快递业发展纳入本级国民经济和社会发展规划。规划保障不是可有可无的,而是不可或缺的,是硬性的规定,各地邮政管理部门要向地方政府主动汇报,重视发挥规划保障行业科学发展的重要作用,切实以行业发展规划作为引领,推动制定地方规划的时候以此为依据。三是推动建立有利的政策环境。条例第十条第三款要求县级以上地方人民政府建立健全促进快递业健康发展的政策措施,这是上升为行政法规的国家意志,是必须做的事情,是要用政策解决差异性的问题,反映了条例制度非常的丰满。 

  (三)健全行业运行体系 

  条例着眼改善行业整体运行,紧抓主要问题。在第十九条规定了用户求偿选择的制度,解决用户求偿难题,进而倒逼加盟制企业改善内部管理,提高服务质量和服务水平。这项制度是具有核心意义的制度,加盟模式为快递高速发展作出了突出贡献,经过规范之后,加盟制要为高质量发展再做新贡献,但是不规范不行。一是明确适用范围。承认和允许企业使用统一商标、字号或者快递运单经营快递业务,不仅限于采用加盟制的快递企业,还可以适用于直营模式下的各类企业,如企业的全资子公司、控股企业等等。二是注重统一管理。要重视总部企业与加盟企业的共同义务,也就是说企业使用共同的品牌,要遵守共同的服务约定,承担共同的责任。三是明确责任主体。要对企业讲清楚承担的责任,要满足消费者的求偿权,不能有例外,不允许企业拒绝用户赔偿请求。四是注意制度的关联性。条例第十九条规定与第二十八条规定存在紧密的逻辑联系。第二十八条规定企业必须自接到投诉之日起7日内处理并告知用户,是对企业责任系统性的保障,呼应性的保障。这样的规定使整个行业运行体系完善、有秩序、有章可循。 

  (四)持续深化简政放权 

  条例从持续深化“放管服”工作角度出发,没有增加行政审批事项,并为简化快递业务经营许可创造了制度空间,尤其是在制度层面解决长期困扰行业发展的快递末端网点问题,明确了快递末端网点的法律地位,有几点大家要清楚。一是明确快递末端的定位。条例为适应末端网点形态的发展变化,并未直接规定快递末端网点、快递末端服务的定义。但是整部条例也回答了这个问题,第十一条强调快递末端网点与农村、偏远地区快递服务网络的联系。第十四条强调了末端服务与快递社区服务的联系,而且表明快递末端服务包括收寄和投递服务。第十二条和第十四条又表明提供末端服务的载体可以是设施。邮政管理部门要根据条例的制度安排,明确快递末端网点对农村、社区、偏远地区的服务功能,合理确定快递末端、末端服务的内涵和外延,与现有快递许可制度及分支机构管理制度做好衔接和互补,还要对提供末端服务的设施进行管控,及时纳入监督管理范围。二是界定末端网点的功能。条例允许快递末端网点经营快递业务,表明了行政法规对快递末端网点的态度。邮政管理部门要用好条例有关快递末端网点的制度安排,注意承认并发挥快递末端网点在农村、社区、偏远地区承担快递服务的重要作用,推动企业完善基层网络,引导企事业单位和住宅小区管理单位与经营快递业务的企业在末端层面开展合作。要注意推广应用智能末端服务设施,鼓励多个企业共享末端服务设施,还要发挥快递末端网点带动就业创业、促进农民增收和推动服务创新等方面的积极作用。三是管好末端网点的开办。条例第十八条,基于完善快递末端网点布局、减轻企业布局末端网络负担的需要,简化了末端网点的开办手续,明确了开办快递末端网点的主体资格,丰富了快递末端网点的开办方式。有个问题要注意,如果一个第三方企业开办若干个快递末端网点,以经营快递末端网点为业,这个企业本身就是经营快递业务,就需要取得许可,其开办的末端网点则可以通过备案进行管理。需要明确的是,这类企业是经营快递业务的企业,必须通过取得快递业务经营许可获得经营快递业务的资格。 

  (五)推动行业绿色发展 

  条例按照十九大报告中对生态文明和绿色发展的要求,注意在快递领域培养绿色发展方式和消费方式,探索行业绿色发展的模式和思路。快递业发展走绿色道路既是当前迫切的需要,也是长远的需要。大家应当共同感到压力,加紧补上短板。条例第九条对此进行了规定,明确鼓励使用可降解、可重复利用的环保包装材料,鼓励企业采取措施回收快递包装材料。条例还对绿色发展设定了具体和明确的目标,即实现包装材料的减量化利用和再利用。邮政管理部门要加大政府工作的力度,企业要增强自觉性。 

  (六)突破行业发展瓶颈 

  条例对制约快递业发展的共性问题安排了务实的解决途径。关于快递车辆的问题,快递进住宅小区的问题,大家要在学习中逐渐并加快地落实下去,特别注意因地制宜,要符合地方发展的实际,要取得地方的支持,要获得地方人民群众的理解。 

  六、贯彻实施条例加快实现行业治理现代化 

  行业发展的很快,业务范围越来越广,越来越成为人民群众不可缺少的部分。条例将对邮政管理部门提高行业治理能力现代化水平发挥重要的作用。 

  (一)加强对新业态的关注 

  一是要研究新业态,企业要探索、摸索、创新,邮政管理部门要加强研究。二是要有思想准备,要适时、适当地研究对新业态新模式的引导鼓励和监管措施,对新业态要包容发展,也要注意到新业态发展中出现的问题,抓紧研究做好应对准备。三是对市场失灵、完全靠企业自律不能解决的问题,政府要适度干预,总体目标还是要推动新业态的发展。 

  (二)坚守快递安全发展底线 

  要坚守住快递业安全发展的底线,只有安全发展才是持续的发展,才是受人民群众欢迎的发展,条例中有几项制度要特别重视学习和掌握。 

  1.禁限寄制度。条例第三十条、第三十三条、第四十三条第二项进行了系统、完善的规定。 

  2.收寄验视制度。条例第三十一条和第四十三条第一项规定完善了收寄验视制度,既规定义务,也规定行为,还在第四十三条规定了法律责任。 

  3.实名收寄制度。这是保护公共安全、用户权益切实有效的措施,最大的特点是可追溯,便于追究责任。现在社会接受了,人民群众接受了,我们就要把它贯彻实施好。 

  4.安全检查制度。条例进行了明确的规定,非常符合实际,便于操作。一是允许企业自行安检,也允许委托安检。委托安检不免除企业的责任,企业可以共同安检,也可以委托专业的公司进行安检,孰优孰劣由未来的发展进行检验。二是要求企业作出安检标识,这是一种制度,是一种义务,不是可有可无的。三是明确安检设备要求,规定企业采用符合强制性国家标准的安全检查设备。四是增加了安检人员背景审查制度,此项制度刚开始推进可能有难度,但这是企业必须要做的,也是保证安检有效性的重要手段。希望企业注意,邮政管理部门要将监管工作向这个方面适当倾斜。 

  5.安全生产管理制度。条例第三十五条的要求,要贯彻落实好。其中很重要的内容是要求加强应急管理,要保证应急处置的能力,要防范于未然,要舍得花钱、花功夫。应急预案要提前制定好,应急演练要及时做到位,出现突发事件能够尽量减少损失,避免二次灾难。这项工作应当成为行业发展的应有之义,应当成为企业的习惯,成为行规。 

  (三)保护用户合法权益 

  1.保障用户请求赔偿的权利。一是要督导企业改善投诉服务,要让用户能够投诉成功,反映要迅速、回应要准确,要确保能够解决问题。二是要保障用户赔偿请求权的实现,要加强加盟制企业的内部管理。三是用好行政处罚手段,要按照条例第四十一条规定,明确企业不实施统一管理的法律责任。 

  2.健全服务风险负担机制。一是要引导企业建立统一服务风险管控机制,要加强企业的管理。要支持企业总部就快件延误、丢失、损毁或者内件短少等服务风险建立先行赔付机制,加强全网络服务风险管理。二是要加强保价规则的运用,这是企业信誉质量的重要标志。三是要积极引入商业保险机制,保险是减少风险的便捷方式,各地邮政管理部门要积极开展此项工作。 

  3.帮助建立合理的消费预期。逢年过节、双十一,企业不要把承诺搞得那么高,我们的能力不能根据最高峰业务来配置,对待超常规的量,要靠我们与消费者沟通、靠邮政管理部门做工作去降低消费预期。平稳是最大的承诺。 

  4.加强保护用户信息安全。我们是搜集信息、运用信息的行业,要注意保护用户信息的安全,要防止用户信息泄露。这关系到行业的发展和生命,关系到人民群众对行业接受的程度和看法。 

  (四)加强和创新行业治理 

  1.提高事中事后监管水平。一是要明确监督检查的重点。企业是否依法取得快递业务经营许可,要保证许可符合法律要求,不增加企业负担,能促进行业发展,要快速有效;企业的安全管理制度是否健全并有效实施、尤其是安全方面、应急管理制度、服务管理制度;企业是否妥善处理用户的投诉;企业是否依法保护用户合法权益。二是要用好“双随机、一公开”日常检查制度。这已经成为制度性要求、制度性的约束,要把握好工作频次,切切实实做好“随机”,监督要随机、检查要随机、监督检查的人员要随机。要保证公开,让企业接受,这也是“放管服”改革的重要内容。三是要创新监管方式。要充分运用好监管平台,用好互联网,用好行政执法的电子信息系统,提倡文明执法和友好型的监管方式,用最小的投入获得最大的监管效益,要通过警示、示范、告诫的方式,让企业及时发现问题,改正问题,降低企业违法的风险。四是要用好监管手段。要综合运用监管手段,一方面,采取协商的方式、约谈的方式可能更好,政企双方便于接受,企业能够更好地接受政府监管;另一方面,必要的依法行政、依法处罚必须坚守,完全靠企业自律做不到的,要通过依法办事、依法行政、依法处罚,保证行业最起码的公平有序的秩序。 

  2.打造共建共治共享的治理格局。邮政管理部门要注意做好以下几个方面:一是要充分发挥行业协会作用。要在反映企业的诉求、密切企业与政府的关系、行业自律等方面注意发挥行业协会作用。条例的贯彻执行也要通过协会发挥积极的作用。二是确保与其他部门的紧密联系。特别是公共安全领域,涉及公安、国家安全、市场监管等部门职责,我们该做的事不推脱,要敢于担当,但是要注意协调沟通,充分发挥人家的作用,要共建共治共享。三是要保障社会参与。要向社会公布本部门的联系方式,方便公众举报违法行为。要发挥人民群众在提前发现、提前解决安全、服务问题方面的作用。四是要加快诚信体系建设。要增强企业的信誉度,要把企业的诚信作为企业生命来对待,要通过一系列的工作提高企业重视程度,并加大在诚信方面的工作投入。 

  3.严格公正文明执法。条例第七章对设立末端网点未备案,停止经营未履行相关义务,暂停业务不符合规定,不实施统一管理,冒领、私自开拆、隐匿、毁弃、倒卖和非法检查他人快件,不按规定建立运单和电子数据管理制度,不定期销毁面单,出售、泄露或非法提供用户信息,信息泄露不履行规定义务等情形设立了罚则。对于这些处罚手段,邮政管理部门要严格依法办事,要杜绝不公正不文明的执法现象。法的权威在于实施、执行。法的执行在于必须合乎法的要求和法的规矩,邮政管理部门要切实履行条例的要求,加强学习锻炼。 

  (五)加快完善行业法律治理体系 

  条例的出台,使邮政业制度体系有了非常有力的制度支撑,发挥承上启下、承前启后的作用。邮政管理部门要加强几方面的工作。 

  1.争取出台配套政策措施。条例制度安排的落地,需要大量配套的政策措施。要加强与政府沟通,尽快出台实施条例亟需的文件。比如说,关于三轮车通行问题,各地情况不一样,北京已经做出来了,其他地方也要做好。关于绿色发展保障措施,各地实行起来做法也不一样,上海、大连、青岛等城市管理水平比较高的地方,可以严格一点。城市治理基础薄弱的地方,可能要松一点。各地要结合自己的实际,按照自己能达到的水平和标准来做,各地精神文明建设、美丽中国建设,我们要参与进去,工作要有主动性。快递基础设施用地的保障措施,我们要做,有些事需要一事一议,有些事需要制度性的规定。这也是为企业服务,也是贯彻实施条例的体现,需要主动、积极、自觉地做,需要增强责任感、增强使命感,加强这项工作。 

  2.要抓好配套规章制修订工作。《快递业务经营许可管理办法》《邮件快件实名收寄管理办法》的制修订工作已经列入交通运输部2018年度立法计划。各省还有相关的地方配套制度,全国31个省份中,有30个在政企分开后出台了新的邮政地方性法规、地方政府规章。有些规定要看一看,与条例有冲突、不能达到条例要求的内容,要及时修改完善。 

  3.有关配套规范性文件要加紧出台。规范性文件达不到法律法规的层次,但是能够明确我们工作的方式方法,要抓紧出台进一步布置落实的文件。 

  以上是我对条例进行的简单介绍,算是一个导读。接下来,请同志们听司法部、法工委、社科院的专家继续介绍。有一定的储备、准备,更有利于大家理解后面的课程。最后,我要说条例生效在即,有关实施准备工作非常紧迫,有些工作已经开始落实了。这次学习,就是为迎接条例施行做的重要工作。各级邮政管理部门要按照习近平新时代中国特色社会主义思想中关于坚持全面依法治国的要求,坚决贯彻党中央、国务院以及国家邮政局党组的部署,充分认识条例在推动行业持续健康发展、保障快递安全、维护用户权益、改善监督管理等方面的重要作用,继续发扬艰苦奋斗、努力拼搏、求真务实和实干的精神,做好条例的宣贯和落实工作,争取在条例实施过程中取得最好的效果,让我们以更好的成绩,回报党中央和国务院领导的关怀、人民的期望和行业的期待! 

  谢谢大家! 

    

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